Josefina Blasco Firpo*
La posibilidad de que Argentina firme un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos ha sido un tema de debate en los círculos políticos y económicos del país. En un contexto de creciente fragmentación del comercio internacional y de revisión de los acuerdos multilaterales, la viabilidad de un TLC entre ambas naciones enfrenta múltiples desafíos. Entre ellos, se encuentran las restricciones impuestas por la pertenencia al Mercosur, los requisitos constitucionales internos y la postura del gobierno estadounidense respecto a la negociación de nuevos acuerdos comerciales (Bouzas y Soltz, 2018).
El Mercosur, desde su creación en 1991, ha sido un esquema de integración con una política comercial conjunta que limita la posibilidad de que sus miembros negocien tratados de manera unilateral (Tussie, 2017). Esto significa que, para avanzar en un acuerdo con Estados Unidos, Argentina debería obtener una excepción dentro del bloque, negociar en conjunto con los demás países del Mercosur o, en última instancia, abandonar la unión aduanera. Sin embargo, cada una de estas opciones presenta obstáculos tanto políticos como jurídicos (Fernández, 2015).
En el plano internacional, podría sostenerse que Washington ha mostrado un comportamiento oscilante en relación con los acuerdos de libre comercio en el último tiempo. Mientras que durante la administración de George W. Bush (2001-2009) se firmaron múltiples tratados, en años recientes ha habido una tendencia hacia el proteccionismo, con una mayor cautela en la firma de nuevos acuerdos (Schott, 2017). Esto plantea dudas no solo sobre la viabilidad a la hora de concretar un TLC con Argentina, sino también sobre la disposición del Congreso estadounidense para ratificar un eventual acuerdo. El análisis de estos factores resulta clave para entender si Argentina tiene posibilidades reales de negociar un TLC con Estados Unidos en el futuro próximo.
El punto central es que, si Argentina quiere un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, nuestro país podría recurrir a alguna de las siguientes opciones: salir del Mercosur, solicitar una excepción (cuyo otorgamiento por parte de los demás miembros no está garantizado) o negociar en bloque. Sin embargo, la última alternativa depende de que los demás países del Mercosur compartan la intención de firmar un acuerdo con Washington, algo poco probable (Bouzas y Soltz, 2018). En particular, Brasil ha mantenido históricas fricciones comerciales con Estados Unidos, especialmente en sectores estratégicos como el agrícola y el manufacturero. Disputas en la OMC, como el caso de los subsidios al algodón (Bown y Keynes, 2017) y las tensiones en torno al etanol (Oliveira & Lapa, 2020), han sido puntos de conflicto recurrentes. Además, el país vecino ha buscado fortalecer su autonomía estratégica en foros multilaterales (Veiga, 2019) y ha priorizado su relación con socios como China y la Unión Europea (Cervo & Lessa, 2021), lo que reduce aún más la posibilidad de una negociación conjunta del Mercosur con EE.UU.
Ahora bien, descartadas una excepción o una negociación en bloque, queda la posibilidad de abandonar el Mercosur. ¿Cuán factible es esto? El artículo 75, inciso 24 de la Constitución
Nacional establece que corresponde al Congreso aprobar tratados de integración y que tanto la aprobación como la denuncia de estos requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara (Fernández, 2015). Cabe preguntarse entonces¿existe apoyo en el Congreso para ello?
Esta decisión no solo precisa del aval del Congreso, sino que un eventual acuerdo con Estados Unidos también debería ser ratificado por el Poder Legislativo con un proceso que exige el voto de la mayoría absoluta de los presentes para declarar la conveniencia de aprobación del acuerdo y, luego de 120 días, la aprobación por parte de la mayoría absoluta de la totalidad de los integrantes de cada cámara (Tussie, 2017). No está claro que hoy haya apoyo en el Congreso ni para abandonar el Mercosur ni para ratificar un acuerdo eventual con Estados Unidos. Pero la principal incógnita radica en la prioridad como socio que Washington pueda otorgarle a nuestro país y los beneficios en términos de win-win que la Argentina obtendría de este tratado.
Estados Unidos ha firmado acuerdos de libre comercio con 20 países. Si se excluye la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte con México y Canadá (el NAFTA, hoy conocido en inglés como USMCA) ocurrida bajo el gobierno de Trump (2017-21) y del acuerdo con Israel, firmado durante la gestión de Ronald Reagan, casi la totalidad de estos acuerdos fueron negociados y firmados durante los gobiernos de George W. Bush (2001-2009), si bien algunos de ellos terminaron siendo ratificados por el Congreso durante la primera gestión de Barack Obama (2009-2013) (Hornbeck, 2012).
Hasta el momento, la Casa Blanca no ha manifestado públicamente interés alguno por firmar un acuerdo de libre comercio, ya sea con la Argentina o con algún otro país. El mismo día de su asunción, el actual presidente norteamericano firmó un extenso memorándum titulado "America First Trade Policy", que define los lineamientos de su política comercial (The White House, 2017). El punto más relevante en relación al vínculo comercial con Argentina es la Sección 2 (g) que establece que el Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR en inglés) identificará aquellos países con los que pueden negociarse acuerdos bilaterales o sectoriales para lograr acceso a mercados para trabajadores, granjeros, exportadores de servicios, etc., norteamericanos.
El USTR debería presentar los países que caen bajo esta categoría para el 1 de abril de este año. Para esa fecha tal vez haya mayor claridad con respecto a si Argentina está entre estos países y qué tipo de acuerdo propone Estados Unidos. Pero incluso si Washington quisiera negociar con Buenos Aires, se debe tener en cuenta que en la actualidad, el Poder Ejecutivo norteamericano no cuenta con la Autoridad de Promoción Comercial (TPA en inglés), una facilidad que otorga el Congreso de los Estados Unidos y que brinda mayor previsibilidad a la hora de negociar acuerdos de libre comercio. En este sentido, es menester mencionar que todos los TLC firmados por Estados Unidos fueron negociados por presidentes que contaban con la TPA (Destler, 2007).
Asumiendo que, eventualmente, la gestión de Donald Trump quisiera negociar un TLC con Argentina, y suponiendo que el Congreso norteamericano aprobase una nueva Autoridad de Promoción Comercial, ello no implicaría que un acuerdo esté a la vuelta de la esquina.Los antecedentes muestran que, salvo casos puntuales como el arreglo con Israel de 1985 (negociado, firmado y ratificado por el Congreso de Estados Unidos en 9 meses), los demás TLC demoraron como mínimo un año en ser negociados y firmados (Schott, 2017), y que, incluso después de la firma transcurrió más tiempo aún hasta que el Congreso ratificó aquellos acuerdos. Esto nos lleva a realizar otra pregunta central: ¿hay voluntad por parte del Congreso de los Estados Unidos para aprobar nuevos acuerdos de libre comercio y ratificarlos? La experiencia reciente permite posicionarnos desde una mirada escéptica. Dejando de lado la renegociación del NAFTA, han pasado 18 años desde la última vez que Washington firmó un TLC y poco más de 13 años desde que el Congreso norteamericano ratificó un acuerdo de este tipo.
El próximo 11 de abril, cuando los cancilleres del Mercosur se reúnan en Buenos Aires, se podrá medir el verdadero alcance de esta propuesta. ¿Se abrirán las puertas para una flexibilización del bloque que permita negociaciones más ágiles? ¿O prevalecerán las posturas rígidas de Brasil y Uruguay? Lo cierto es que Argentina movió sus fichas en dirección a un mayor alineamiento con el país norteamericano, y ahora el tablero del Mercosur se enfrenta a un nuevo escenario en el que todos deberán recalcular sus estrategias para ver cuáles son los desafíos del bloque en el próximo tiempo.
*Estudiante avanzada de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Rosario. Miembro del Observatorio de Política Exterior Argentina.
Referencias:
● Bouzas, R., & Soltz, H. (2018). El Mercosur y las negociaciones comerciales: Balance y perspectivas. Fundación Konrad Adenauer.
● Bown, C. P., & Keynes, S. (2017). The WTO dispute settlement system: How Brazil challenged US cotton subsidies. Peterson Institute for International Economics.
● Cervo, A. L., & Lessa, A. C. (2021). Brasil y su política exterior en el siglo XXI: Relaciones con Estados Unidos, China y la Unión Europea. Fondo Editorial UNESP.
● Destler, I. M. (2007). American Trade Politics. Peterson Institute for International Economics.
● Fernández, A. (2015). Derecho Constitucional Argentino. Editorial La Ley.
● Hornbeck, J. F. (2012). The U.S.-Panama Free Trade Agreement: Economic and Political Implications. Congressional Research Service.
● Schott, J. J. (2017). Negotiating the Korea-US Free Trade Agreement. Peterson Institute for International Economics.
● Oliveira, I., & Lapa, T. (2020). Ethanol trade disputes between Brazil and the United States: Policy implications and economic impact. Brazilian Journal of International Economics, 5(2), 113-135.
● The White House. (2017). America First Trade Policy. Executive Memorandum.
● Tussie, D. (2017). Las negociaciones comerciales internacionales: Un enfoque desde América Latina. Siglo XXI Editores.
● Veiga, P. M. (2019). Brasil en el multilateralismo: Desafíos y estrategias en la OMC y otros foros internacionales. Revista de Política Exterior, 34(2), 45-62.